随着第一批国家公园的正式批准设立，中国国家公园的发展迈入了新的阶段。促进国家公园的公众参与、实现生态资源全民共享是国家公园发展的重要愿景和目标，而志愿服务管理体系被认为是实现该愿景和目标的重要途径。国家林业和草原局2022年发布的《国家公园志愿服务管理办法》明确了国家公园志愿者权利与义务、志愿服务内容、多方参与、激励和保障等方面的规定^[1]，但尚未明确国家公园志愿服务管理体系的结构和方式，且尚未建立切实有效的服务管理体系。

目前中国学者对国家公园志愿服务的相关研究较少，主要涉及国外经验借鉴、国内现状及发展建议等。其中对美国国家公园志愿服务的研究较多^[2-4]；对英国国家公园志愿服务的研究相对较少，主要集中在公众参与机制、志愿服务的特征分析等方面^[5-6]，缺乏对管理体系和结构的详细说明。而对中国国家公园志愿服务的研究，主要集中在志愿服务参与意愿^[7]、自然教育功能^[8]、志愿服务参与机制等方面，在志愿服务管理体系方面缺乏对宏观特征的分析及评价，对微观细节虽有初步研究^[9]，但尚不全面，缺乏志愿服务协同管理、志愿服务资金保障管理、志愿者招募、培训机制管理等方面的研究^[10]。

英国的自然保护地体系由国家公园、杰出自然美景区（areas of outstanding natural beauty, AONBs）等区域性保护地以及特殊科学价值场地（sites of special scientific interest, SSSI）、国家自然保护区（national nature reserves, NNR）等场地性保护地构成^[11]。其中，国家公园和AONBs面积较大且拥有特殊景观品质，二者均设有独立的管理主体^[12]，由此形成了具有实践价值的志愿服务管理体系。相比于国家公园，AONBs成立时间较短，成立的主要目的是作为国家公园的替代和补充^[13]，故本研究主要针对相对成熟的、在英国国家公园管理局（National Park Authority, NPA）主导下形成的英国国家公园志愿服务管理体系。尽管中国国家公园与英国国家公园在土地所有制度、法律规划体制、居民游客规模等方面存在明显差异^[14]，但英国国家公园志愿服务管理体系是为实现多元共治、全民公益性等目标构建的完善的志愿服务管理机制，对中国国家公园志愿服务管理体系的发展仍具有重要借鉴意义。综上所述，本研究通过分析和总结英国国家公园志愿服务管理体系的核心特征，补充当前对英国国家公园志愿服务研究的缺失，为继续研究英国国家公园志愿服务管理体系提供丰富的实证案例和详细的分析内容，同时从管理组织、志愿者管理、志愿服务管理3个方面对中国国家公园志愿服务管理体系构建提出建议。

1.   英国国家公园志愿服务管理体系概况

1949年英国议会颁布《国家公园与乡村进入法》（National Parks and Access to the Countryside Act），为包含国家公园在内的国家保护地体系的形成奠定基础，并在1951年指定了第一批国家公园。截至目前，英国共拥有国家公园15处^①。每年有超过5 000名志愿者长期活跃在各个国家公园中^[15]，协助NPA保护国家公园内的自然以及文化遗产，引导游客有序开展游览活动。国家公园周边社区也因此得到了良好发展，居民对国家公园产生强烈的认同感和归属感^[15]。这些都充分依托健全的国家公园志愿服务管理体系。总体来讲，英国国家公园志愿服务管理体系的构建存在2个重要前提：充分依托英国总体志愿服务管理体系；坚持以NPA为主导的多方合作。

1.1   充分依托英国总体志愿服务管理体系

英国志愿服务体系发展历史悠久。自中世纪（约476—1453年）开始，与贫困救济等相关的慈善事业在英国得到广泛且长久的传播^[16]，使公众参与慈善、志愿服务成为英国的传统。19世纪末，友谊协会、城市教区等非营利志愿组织——志愿与社区部门（the voluntary and community sector, VCS）^[17]大量出现，为解决贫困、失业等问题作出贡献，这使英国政府意识到协调与VCS的关系对志愿服务发展以及社会进步有着重要作用。因此，英国政府针对VCS提出了成熟的志愿服务管理体系。在该管理体系的支持下，英国政府与VCS达成了良好的合作关系，不仅促成了更多志愿组织的成立，也让更多公民成为志愿者。如2021—2022年，虽然受到新冠病毒疫情的负面影响，但英国志愿组织数量仍增长到了163 959个，至少从事过一次志愿服务的志愿者数量超过1 420万人^[18]，约占全国人口的21.09%。

英国志愿服务管理体系具有充分的管理依据和明确的管理职责划分。在管理依据方面，《英格兰政府与志愿及社区部门关系协定》（Compact on Relations Between Government and the Voluntary and Community Sector in England，简称《协定》，1998年）^[19]以及后续颁布的法律如《慈善法2011》（Charities Act 2011）和《苏格兰慈善和信托投资法2005》[Charities and Trustee Investment (Scotland) Act 2005]，确立了合作关系框架，并为志愿服务提供法律支撑。在管理职责划分方面，英国政府内阁部门和非内阁部门分工监管政府内部对《协定》的执行情况，以及监管所有志愿组织的运作情况^[20]；志愿组织内部则自主管理并相互合作，保证管理的有效性和适应性。英国国家公园志愿服务管理体系作为英国志愿服务管理体系的重要分支，基本延续了其机构合作监管和自主管理模式。

1.2   坚持以NPA为主导的多方合作

英国国家公园内大部分土地归私人所有，部分归国家信托和社区组织所有。受土地所有制影响，英国国家公园存在多元的利益主体和广泛的公众参与需求。为缓解国家公园公共性和私有性之间的矛盾，英国国家公园总体采用以NPA为主导的多方合作管理模式。国家公园拥有独立的行政边界，NPA全权负责国家公园范围内的各项行政事务，包括各项保护管理政策的编制和规划建设审批等^[21]。在此基础上，各项具体政策的编制和实施则通过合作伙伴制度来实现广泛的多方合作。国家公园志愿服务管理体系作为国家公园总体管理架构的重要组成部分，它的组织架构同样延续以NPA为主导的多元合作管理模式。

2.   英国国家公园志愿服务管理体系特征

2.1   研究方法及数据

本研究以英国14个国家公园^②为研究对象，广泛收集英国各个国家公园的官方网站资料及文献，通过文本分析法，按照管理文件、管理机构、管理资金等专项管理内容进行系统整理，对各个国家公园志愿服务体系相关信息进行逐一核查（表1），总结各个国家公园志愿服务管理特征，并将相似特征进行合并归纳，总结出英国国家公园志愿服务管理体系特征。

表  1  英国国家公园志愿服务管理信息

Table  1.  Data on volunteer service management in the UK’s national parks

国家公园名称	是否拥有相关志愿服务管理文件		是否有志愿服务主体管理机构及管理架构	是否有专项资金支持	是否有明确的官方志愿者招募网站	是否有公开透明的志愿者反馈渠道	是否有公开的志愿服务相关统计数据
	长期规划（5年）	其他管理政策
凯恩戈姆山国家公园（The Cairngorms National Park, CNP)	✔	—	✔	✔	✔	✔	✔
新森林国家公园（The New Forest National Park, NFNP）	✔	✔	✔	✔	✔	✔	—
诺森伯兰郡国家公园（The Northumberland National Park, NNP）	✔	—	✔	✔	✔	✔	—
北约克摩尔国家公园（The North York Moors National Park, NYMNP）	✔	—	✔	✔	✔	✔	—
彭布罗克郡海岸国家公园（The Pembrokeshire Coast National Park, PCNP）	✔	—	✔	✔	✔	✔	—
约克郡山谷国家公园（The Yorkshire Dales National Park, YDNP）	✔	✔	✔	✔	✔	✔	✔
雪墩山国家公园（The Snowdonia National Park, SNP）	✔	✔	✔	✔	✔	✔	✔
布雷肯比肯斯国家公园（The Brecon Beacons National Park, BBNP）	✔	—	✔	✔	✔	✔	✔
布罗兹国家公园（The Broads National Park, BNP）	✔	✔	✔	✔	✔	✔	✔
达特穆尔国家公园（The Dartmoor National Park, DNP）	✔	—	✔	✔	✔	✔	—
埃克斯穆尔国家公园（The Exmoor National Park, ENP）	✔	—	✔	✔	✔	✔	—
洛蒙德湖与特罗萨克斯国家公园（The Loch Lomond and the Trossachs National Park, LLTNP）	✔	✔	✔	—	✔	✔	—
湖区国家公园（The Lake District National Park, LDNP）	✔	—	✔	✔	✔	✔	✔
峰区国家公园（The Peak District National Park, PDNP）	✔	—	✔	✔	✔	✔	—
注：✔代表有该项信息，—代表没有该项信息。

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2.2   研究结果与分析

核查发现，英国14个国家公园均具备完善的志愿服务管理政策、管理体系架构、志愿者招募网站、公开透明的志愿者筛选机制和志愿者反馈渠道。此外，绝大部分国家公园有公开的志愿服务资金管理数据，少部分国家公园有公开的志愿者人数、年度总志愿时长等相关统计数据。本研究进一步对相关数据资料进行梳理，从管理组织、志愿者管理、志愿服务管理3个方面对管理体系特征进行总结。

2.2.1   基于合作伙伴制度的管理组织方式

根据《环境法》（The Environment Act，1995年），英国国家公园设立的目标是保护自然美景、野生动物和文化遗产，促进公众对国家公园特殊品质的理解和欣赏^[14]。为促进多方合作和公众参与，英国国家公园志愿服务管理以合作伙伴制度为依托开展。合作伙伴指与NPA达成合作关系的企业、社区公益组织或第三方机构等^[22]，旨在共同管理和促进国家公园的保护与发展。志愿服务合作伙伴依据给予国家公园志愿服务支持的类型分为提供志愿服务支持的合作伙伴和提供资金支持的合作伙伴两类。其中，前者往往聚焦于服务某个特定国家公园，如雪墩山协会、湖区之友等，后者则依据是否营利，又可细分为两小类：1）以企业为主的营利机构，例如与所有国家公园都有合作的宝马公司^[23]等；2）为全英志愿服务提供相关支持的志愿组织，例如John Muir信托、国家信托等。总体来看，基于合作伙伴制度的管理组织方式体现在3个方面。

1）协同高效的长期和短期管理政策文件编制。每个国家公园均编制有“合作伙伴规划”文件，文件的时限一般为5年，以此作为国家公园开展志愿服务合作管理的依托。规划文件一般规定了5年内合作伙伴与国家公园合作的目标、关键行动、具体实施计划和考核指标。如《凯恩戈姆山国家公园合作伙伴规划2022—2027》（Cairngorms National Park Partnership Plan 2022–2027）^[24]明确了5年合作目标为“增加志愿活动时长，采取包容性的志愿者招募方法”，提出至2030年国家公园长期志愿者数量达到200人、获得国家级志愿奖项数量增长等量化指标。此外，部分国家公园也编制了为期1年的短期管理政策文件，用于及时回顾前一年NPA与合作伙伴在志愿活动安排、志愿者招募等方面的不足，以明确下一年的阶段性合作目标。如《雪墩山国家公园合作伙伴计划——年度监测报告2023》（Cynllun Eryri: Annual Monitoring Report 2023）^[25]回顾了前一年在道路维护、资金吸纳等方面的合作成果，总结出在多类型志愿者参与、多元化活动安排等方面的不足，提出下一年增设调查与监测类志愿活动、为更多类型的志愿者提供参与机会的具体目标。

2）公开透明的合作伙伴资金管理。公开透明的资金管理是合作伙伴制度建立信任和长期合作关系的基石。NPA会定期公布合作伙伴捐赠资金流动情况，包括合作伙伴名称、捐款金额、资金用途和费用类型等，维护相关合作伙伴的知情权。例如，LDNP公开了2023年度合作伙伴捐赠资金流动的详细情况（表2）。

表  2  2023年度LDNP合作伙伴捐赠资金流动情况^[26]

Table  2.  Flow of funds donated by LDNP partners in 2023^[26]

部分合作伙伴	捐款金额/英镑	资金用途	费用类型
PDG航空服务（PDG Aviation Services）	24 125.00	地面保养	房屋建筑及其附属场地
波士顿种业（Boston Seeds）	4 125.00
Terra Firma环境有限公司（Terra Firma Environmental Ltd）	123 347.44
	33 041.76	设备采购	供应及服务
A K格莱斯（A K Grice）	561.92	杂项花费
户外公司（The Outdoors Company）	1 927.31	制服或防护服采买
急救训练Plus（First Aid Training Plus）	5 040.00	培训	人员雇佣
注：1英镑=9.205 0元人民币，换算日期为2024年11月29日。

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3）清晰明确的合作伙伴管理职责划分。在NPA主导下，不同类型的合作伙伴具有清晰的职责分工，以此实现不同参与主体责任和权利的平衡。NPA负责提供志愿服务内容、项目和场地等全部保障；而相关合作伙伴则负责协助NPA宣传招募信息、提供安全保障以及资金支持等，职责划分明确（图1）。例如修复山丘（Fix the Fells）志愿者计划^[27]是国家信托、湖区国家公园管理局（Lake District National Park Authority, LDNPA）、英国自然基金会、湖区基金会和湖区之友之间的合作计划，该计划的重点在于保护景观和野生动物，修复LDNP的高地小径。其中LDNPA主要负责宣发志愿者招募信息和提供培训；国家信托、英国自然基金会、湖区基金会负责提供资金支持；湖区之友负责转发志愿者招募及相关信息，提供志愿者保障等支持。

图  1  NPA及其合作伙伴管理职责划分

Figure  1.  Division of management responsibilities of NPA and its partners

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2.2.2   志愿者管理

志愿者管理的主要目的是确保让尽量多的志愿者能够以不同方式参与国家公园的各项志愿服务工作中，体现国家公园的全民公益属性。总体来看，英国国家公园对志愿者的管理具体体现在2个方面。

2.2.2.1   公开透明、可获得的志愿者招募信息

公开透明、可获得的志愿者招募信息能增加公众信任与参与度。每个NPA均在官网中设置独立的志愿者招募网页，网页中招募内容公开全面，通常包括志愿者参与需求，志愿活动介绍、时间、相关培训、注意事项等信息。同时，为方便志愿者参与，还设置志愿申请的快速通道。例如PDNP的山顶公园保育志愿者（Peak Park conservation volunteers, PPCV）招募页面设有快速申请通道，招募信息公开全面（图2）^[28]。

图  2  PPCV个人志愿者招募页面

Figure  2.  PPCV individuals recruitment page

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2.2.2.2   多覆盖、分类别的志愿者管理方法

多覆盖、分类别的志愿者管理方法为国家公园尽可能广泛地招募各种类型的志愿者提供保障。首先，国家公园志愿者招募门槛较低，国民只要热爱国家公园，能够准时参与志愿活动就有资格申请成为某一类别的国家公园志愿者。其次，国家公园根据志愿者年龄和是否有特殊技能进行分类登记，并为后期志愿服务内容分流。根据年龄，志愿者分为两类：11~18岁青少年志愿者和18岁以上的成年志愿者。青少年志愿者主要参加国家公园内的青年志愿者项目或者计划，帮助青少年了解国家公园。由于该类志愿者的特殊性，NPA会优先考虑和本地学校进行合作，保证本地青少年的优先参与权。例如CNP设有少年护林员^[29]、DNP设有达特穆尔青年护林志愿者^[30]。同时NPA会优先选择有特殊技能的成年志愿者从事具有专业要求的志愿活动，例如LDNPA在选择船员志愿者^[31]时会考虑志愿者是否具备丰富的船舶装卸经验，或者曾经获得船用高频无线电操作员执照、拥有急救资格等技能。

2.2.3   志愿服务管理

志愿服务管理主要通过提供丰富多样的志愿活动类型、专业全面的志愿保障，以及积极倡导志愿感受分享，进一步增强志愿者的参与感和获得感，加深解说教育的效果并促进志愿者多次参与。

2.2.3.1   提供丰富多样的志愿活动类型

国家公园志愿活动设置是促进志愿者对国家公园自然、文化品质全面认识的重要方式。国家公园志愿活动大致分为调查监测类、设施维护类、游客服务类。调查监测类志愿活动主要涉及国家公园资源调查及环境监测，确保参与的志愿者能够感受和认知国家公园独特的自然文化资源，例如ENP的小龙虾勘测与控制志愿活动^[32]、BBNP的根除入侵物种志愿活动^[33]。设施维护类志愿活动主要涉及国家公园道路设施及其他环境的维护，使志愿者能通过劳动获得维护国家公园的充实感，例如BNP的钳工志愿活动、维护巴顿木板路志愿活动^[34]。游客服务类志愿活动主要工作为向游客提供帮助，引导游客出行等，部分具有语言特色的国家公园（如SNP）还需要志愿者宣传地方语言，该类活动通过让志愿者担任信息提供者的角色，促使他们全面、深入地了解国家公园历史文化等知识，例如雪墩山国家公园管理局（Snowdonia National Park Authority, SNPA）协同雪墩山协会举办“在Llanberis Path、Yr Wyddfa等区域的志愿活动”^[35]。

2.2.3.2   提供专业全面的志愿者培训

NPA注重对志愿者进行知识理论和技能实践的全面指导和培训，保障参与的志愿者可以在志愿服务开始前有一定的专业知识储备，在志愿服务过程中能在工作人员的带领下得到充分的实践锻炼，并在志愿服务结束后实现自我的提升。本研究以LDNP举例说明对志愿者培训的具体情况（表3）。

表  3  LDNP志愿者培训情况^[36]

Table  3.  LDNP volunteer training^[36]

培训类型	船员志愿者	引导式领队	考古志愿者	修复山丘志愿者
安全急救培训（是，具体说明/否）	是	是，为期2天	是	是
知识培训（是，具体说明/否）	否	否	是，所有新加入的志愿者都要求参加系列讲座：湖区考古学、湖区的历史建筑、考古测绘和记录、保护技术	是，所有志愿者都需要接受户外急救、安全以及实际路径维护等强制性培训
特定技能培训（是，具体说明/否）	是，船屋熟悉、操作培训	是，导航培训、团体领导技能培训

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2.2.3.3   积极倡导志愿感受分享

志愿者在社交媒体上分享感受是对国家公园志愿服务管理的宝贵反馈，因此，NPA鼓励志愿者从参与国家公园志愿活动类型、参与收获、参与感想等多个角度详细地分享感受。同时，为进一步促进志愿者分享，部分NPA还会将一些优秀的分享感受转发到官方网站，例如CNPA在官方网站设置凯恩戈姆之声^[37]。

3.   对中国国家公园志愿服务管理体系的启示

中国国家公园管理体系建设正处在发展阶段，志愿者服务管理处在前期摸索时期。本研究在文献综述的基础上，对中国第一批的5个国家公园进行了官方资料检索，整理各个国家公园志愿服务体系相关信息（表4），并与英国国家公园志愿服务管理体系进行对比，发现中国国家公园志愿服务管理体系构建在相关管理文件编制、管理机构、资金支持、志愿招募与志愿服务统计数据公开等方面有待完善。由此，本研究从明确国家公园志愿服务管理体系核心定位和具体实施2个层面提出建议。

表  4  中国国家公园志愿服务管理信息

Table  4.  Data on volunteer service management in China’s national parks

中国国家公园名称	是否有相关志愿服务管理文件	是否有志愿服务主体管理机构及管理架构	是否有专项资金支持	是否有明确的官方志愿者招募网站	是否有公开透明的志愿者反馈渠道	是否有公开的志愿服务相关统计数据
大熊猫国家公园	✔	—	—	—	✔	—
东北虎豹国家公园	—	—	—	—	✔	—
三江源国家公园	✔	✔	—	—	✔	✔
海南热带雨林国家公园	—	—	—	—	✔	✔
武夷山国家公园	✔	—	—	—	✔	—
注：✔代表有该项信息，—代表没有该项信息。

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3.1   国家公园志愿服务管理体系核心定位

本质上来讲，中国国家公园志愿服务管理体系构建应进一步明确志愿服务作为“体现国家公园全民公益属性重要载体”这一核心定位。

中国国家公园的全民公益性指国家公园通过管理建设维护社会公众的公共利益，是国家公园的基本属性^[38]。国家公园管理机构必须明确国家公园志愿服务的公益属性，与志愿服务管理相关的任何企事业单位、机构和个人不能牟私利，这是中国国家公园志愿服务管理体系构建的基本前提。另外，中国国家公园志愿服务的对象是全体国民，故而要竭尽全力争取最广泛的志愿者参与。中国国家公园志愿服务不能存在较高的参与门槛，不管是志愿者参与志愿服务花费的交通、食宿等消费门槛还是其他资源或信息门槛。因此，应进一步区分以营利为目的的自然教育和生态体验活动与志愿服务活动之间的差异。只有深化对核心定位的认识，中国国家公园志愿服务管理体系才能切实有效的构建。

3.2   国家公园志愿服务管理体系具体实践

在明确核心定位的基础上，本研究结合实践从管理组织、志愿者管理、志愿服务管理3个方面提出建议。

1）构建灵活有效、分工明确和透明公开的管理体系。首先，目前已有多元的组织、机构参与国家公园志愿服务工作，如觅蓝生态文化发展中心协助三江源国家公园管理局开展多项动物志愿保护工作^[39]；山水自然保护中心与三江源国家公园、大熊猫国家公园等达成合作，开展自然资源调查、保护志愿工作^[40]。但总体来看，尚未形成机制化、长久化的管理组织形式。因此，国家公园管理局应在坚持主体地位的基础上，根据国家公园全民公益性要求继续吸纳相关合作组织，并基于合作组织类型安排适当的管理职责。其次，虽然目前在国家层面颁布有《国家公园志愿服务管理办法》；在国家公园层面有大熊猫、三江源及武夷山国家公园制定暂行的志愿者管理办法，但内容较粗浅，尚未制定更细节的衡量指标。未来各国家公园应编制符合国家公园资源特征及志愿服务需求的管理文件，明确规定志愿服务目标、实施计划、衡量指标等内容。最后，对于志愿服务资金管理，国家公园管理局应分季度公开说明捐款情况，包括捐款金额、投入项目以及实施情况等内容。

2）通过多重途径扩大国家公园志愿者范畴。国家公园管理局应在国家公园官方网站设置独立的志愿服务宣发平台，方便志愿者全面了解志愿招募与当前志愿服务情况。同时，国家公园管理局还应根据中国国家公园区位和资源特征进一步优化志愿者分类管理制度。在根据志愿者年龄或其他基本技能属性进行分类的基础上，考虑到中国国家公园大多位置偏远，应从志愿者来源和志愿服务参与时长意愿等方面进行细化分类，对于居住在国家公园周边社区的志愿者，或者具有较长参与时长意愿的志愿者应设置有针对性的管理政策和志愿服务内容。

3）深化志愿服务内容设置和配套管理，提升志愿服务获得感。首先，中国国家公园大都拥有独特的自然景观和稀有的自然遗产，志愿服务的内容设置应充分结合国家公园资源特色，强化志愿服务的差异性，帮助志愿者在服务过程中加深对国家公园的了解并建立深厚感情。目前，虽有国家公园结合自身特色开展相关志愿活动，如大熊猫国家公园成都片区开展了“熊猫课堂”志愿服务品牌项目^[41]，但在志愿活动的常态化、长效化、专业化等方面还需加强。其次，应注重志愿者团队建设，使志愿者在志愿服务过程中可以深化对国家公园的认知、获得服务成就感、提升工作技能、结识新的团队伙伴等，并使他们可以持续助力国家公园各项保护管理工作。

4.   结语

笔者通过对英国国家公园志愿服务管理体系进行深入研究，梳理在管理组织、志愿者管理和志愿服务管理等方面的核心特征，对比中国国家公园志愿服务管理现状，认为中国国家公园管理局应强化对国家公园志愿服务作为“体现国家公园全民公益属性重要载体”的核心定位认识，并构建灵活有效的管理体系，扩大志愿者范畴，深化志愿服务内容管理。

本研究在一定程度上填补了对英国国家公园志愿服务管理体系详细研究的空白，为中国国家公园志愿服务管理体系的发展提供了理论依据和实践参考。然而，本研究也存在局限性，如没有针对不同中国国家公园提出志愿服务管理体系特色构建办法。未来研究可进一步深入探讨如何根据不同国家公园特色优化志愿服务管理，以及如何加强国际志愿服务经验交流与合作，推动国家公园志愿服务管理体系不断完善。